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大家多多少少知道苗栗財政狀況惡劣,不僅入不敷出,還背負縣市第一高的債務,面臨還債及週轉的困難,連公務員薪水都發不出來,只能向中央求助。在中央介入苗栗財政控管後,特別要求苗栗必須加強檢討「虛列歲入預算」的問題。
也因此,近日議會開始審議2016年預算,苗栗縣不得不「覈實編列預算」,彌補過去捅的簍子,大幅縮減了1/5的預算,金額減少將近50億,歲入從2015年的239.7億縮減至192.5億,歲出則從239.7億減少到190.2億。
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聽到這裡,也許有人會疑問:「虛列歲入預算」是什麼?為什麼政府要虛列歲入預算?為什麼中央特別強調苗栗「虛列歲入預算」的問題?
「樂觀估計」與「作假帳」的一線之隔
政府每年會預先規劃、編列下一年度的收入來源(歲入)和經費支出(歲出),不管是「量出為入」(預計支出有多少,便必須開源,籌措相應的財源),或是「量入為出」(預計收入有多少,便必須節流,省下較不優先的開銷),都必須盡量符合「平衡預算」的原則,以免入不敷出,產生過多的赤字,不利政府的運作,或是為了省錢,該做的事情反而沒有做,反而失去政府存在的意義。
然而,預算編列是基於現在的情況去「推測」明年可能發生的,實際執行後,多多少少會有落差。「虛列歲入預算」就是高估了明年會收到的收入,過了一年後,實際上卻沒有收到,像是預計要賣的土地沒有賣出去、預計的補助收入沒有收到…等。
觀察「預算執行率」,也就是實際額(決算數)占預計額(預算數)的比例,可以知道政府每一年預算編列與執行的差距。參照各縣市《政府預算執行考核作業要點》,對於歲入預算執行率的獎懲規定不一,一般而言,歲入預算執行率超過90%,才是相對較佳的情形,表示收到的錢跟預計的差不多,甚至更多;若是低於70%,則表示收到的錢比預計的少,就會有相關懲處。
▲ 2001年至2014年苗栗縣歲入預算執行情形
過去10多年來,苗栗縣的歲入預算數都高於決算數,歲入預算執行率平均約76.7%,也就是實際收入只占當初預計的七成六。2009年後,歲入預算執行率皆低於80%,甚至2011年只有56.5%,將近一半的預計收入沒收到啊……不論是預算執行不力,該認真賺錢沒有認真賺,或是當初估計過於樂觀,都顯示出縣府內部財政出了問題。
然而有這些問題,縣政府有相關懲處嗎?從財政處、議會、到審計處,每一個環節有真正發揮功用嗎?更別說連年如此,更加凸顯預算制度的共犯問題。
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「虛列歲入預算」是財政惡化的第一個徵兆
為什麼說「虛列歲入預算」可能是財政惡化的第一個徵兆呢?基於平衡預算,政府支出可隨著收入相應地多編一些,合法地增加實際上的花費;也就是說,虛列歲入,歲出便可以隨著擴張,進行政府特別想要的政策。另一方面,擴張歲出的目的是因應《公共債務法》對地方政府債務上限的規定,提高債務比例的基準,拉高債限門檻,製造未達債限的假象。
註:
《公共債務法》第5條第4項規定:「縣(市)…所舉借之一年以上公共債務未償餘額預算數,占各該政府總預算及特別預算歲出總額之比率,各不得超過50%…。」
同條第10項規定:「…縣(市)…之未滿一年公共債務未償餘額…縣(市)…不得超過其當年度總預算及特別預算歲出總額30%。」
蓄意「虛列歲入預算」會有什麼後果呢?這表示政府故意預列賺不到的收入,而會使得政府產生赤字與增加債務,又因為赤字與債務的增加,會擠壓基本的預算空間,造成資金週轉不靈,反而更需要借錢,累積更多債務,因此不斷惡性循環。
更重要的是,這是要求財政紀律的第一道關卡,第一關若是守不住,如何談以後?若是縣府的財政、主計單位,或是縣議會能落實預算監督,甚至審計單位對此能提出糾正、糾舉,及早嚴格制止苗栗虛列歲入,苗栗的財政絕不至此。
其他縣市有沒有這樣的徵兆呢!?
既然「虛列歲入預算」是財政惡化的第一個可能的徵兆,其他縣市有沒有這樣的徵兆呢?
▲ 2001年至2014年各縣市平均歲入預算執行率
▲ 2012年至2014年各縣市歲入預算執行率
過去15年來各縣市的歲入預算執行率,除了已知苗栗縣狀況不佳,還有新竹縣、宜蘭縣及新竹市,必須特別注意歲入執行率偏低的問題。
再針對近3年來看,苗栗縣、新竹縣仍是比例相對低的,宜蘭縣與新竹市則有明顯改善,其它還有:台南市、雲林縣、嘉義縣,也有比例未達90%的紀錄,需要再持續觀察。
要強調的是,地方財政惡化並非一朝一夕的問題,而是經年累月,許多問題加總在一起,也不是只看「虛列歲入預算」就可以知道財政是否惡化,這只是徵兆之一,判斷財政惡化還必須從其它面向加以觀察。
最後,我們希望藉此揭露更多政府財務資訊,讓大眾了解、共同關心政府的財政狀況。財政是政府政策運作的根本,沒有良好的財政運作,就沒辦法聘用人才、沒辦法採購服務、沒辦法發包建設…徒留一個名為政府的空殼,也唯有全民關心、監督政府,才能讓我們的政府運作得更透明、更好。
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作者 / 393公民平台
393公民平台結合學術、產業、公民三股力量,我們相信三人成眾、眾志成城,能讓國家長長久久。以實證研究公共議題,從產業角度深入問題根源。天下沒有白吃的午餐,期以公民力量影響、改變政策。因為關心,所以,起而行!...